Perché la riforma rischia di aumentare l’instabilità di governo
Con la riforma il numero di voti senatoriali necessari per sfiduciare il governo passerà da 161 (ad oggi) a 103.
La figura sotto mostra come, fra i paesi grandi, già ora l’Italia è il paese europeo che necessita del minor numero di voti per la sfiducia.
Da questo punto di vista, la riforma renderà il sistema parlamentare italiano ancora più anomalo.
Maggioranze risicate ed il rischio di camere meno congruenti potranno portare alla formazione di grandi coalizioni – meno omogenee e stabili – o a governi di breve durata.
La chiara alternanza al governo potrà venir meno e i leader di partito dovranno esercitare maggiore controllo sui propri membri. La fedeltà diverrà più importante nella selezione dei candidati alle elezioni.
Sono ovviamente considerazioni probabilistiche, condizionate dall’esito delle future elezioni ma l’ago della bilancia punterà in questa direzione.
Le repliche più interessanti a queste critiche è che ci sono proposte di parificazione dell’elettorato passivo delle camere, di fiducia a camere riunite o fiducia costruttiva.
Senza entrare troppo nel merito (alcune rendono il bicameralismo ancora più paritario, allora perchè non una semplice sola camera?), c’è da chiedersi se un Senato rafforzato accetterà di avere i suoi poteri ridimensionati.
Come si fà a sostenere allo stesso tempo che la riforma è opportuna perchè il ridimensionamento del Senato è stato l’unico aspetto sul quale le forze politiche si sono trovate d’accordo, in anni di tentativi, e che essa sia solo un primo passo di una (lunga?) stagione di ulteriori riforme ?
Nota a latere: abbiamo avuto 63 governi dal 1948 ad oggi.
La riforma non rende l’Italia una anomalia, ma la letteratura scientifica può offrire alcune caute indicazioni sulle conseguenze per il sistema partitico e la spesa pubblica. Perché i tacchini votano per il Natale?
Quattro anni dopo il rifiuto referendario della riforma costituzionale Renzi-Boschi, gli italiani sono chiamati ad esprimere la loro opinione su un disegno di legge costituzionale che riduce il numero dei deputati da 630 a 400 ed il numero dei senatori elettivi da 315 a 200. In caso di conferma, i membri del nuovo Parlamento della Repubblica quindi si ridurrebbero da 951 a 606 (i senatori a vita sono fissati a 5). Si passerebbe da un parlamentare ogni 63 mila cittadini in media ad uno ogni quasi 100 mila cittadini.
La
riforma non rende l’Italia una anomalia
Ciononostante, l’Italia non diverrebbe un’anomalia, sia nel panorama europeo che in quello mondiale dei paesi più sviluppati.
In Europa, un parlamentare rappresenta in media solo 38 mila cittadini, ma il continente è composto di molti paesi piccoli, con parlamenti che hanno alti tassi di rappresentanza. I 350 mila islandesi eleggono 63 parlamentari all’Althing – il più vecchio parlamento al mondo ancora attivo, istituito nel X secolo – un delegato per meno di 6 mila cittadini.
Se eliminiamo i paesi
europei con meno di dieci milioni di abitanti, un
parlamentare rappresenta in media 58 mila persone e, se consideriamo solo i
paesi con più di venti milioni, la cifra sale a 72 mila – superiore all’assetto
corrente in Italia.
Come si può vedere nella Figura 1, la riforma
porterebbe il parlamento italiano ad avere un tasso di rappresentanza (il
rapporto fra la popolazione e il numero di parlamentari) simile al Bundesparlament tedesco, nonostante i 23
milioni in meno di cittadini, distinguendosi in modo relativamente netto dalla
Francia ed il Regno Unito – paesi popolosi quanto l’Italia.
Figura 1: Rappresentanza in Europa
Questo paragone ha però dei limiti. Il senato francese, la House of Lords britannica, la Eerste Kamer olandese e altre camere alte hanno poteri limitati. I loro membri sono in molti casi nominati o eletti indirettamente da amministratori locali. Il governo non ha necessità di ottenere l’investitura da queste camere e non può essere sfiduciato. I poteri legislativi possono apparire paritari ma in caso un conflitto irrisolvibile fra le due camere, la camera bassa dispone di strumenti per far valere la propria volontà.
Se le varie procedure bicamerali, inclusa la navetta legislativa – simile al modello italiano -, non riescono ad appianare le divergenze fra senato francese e Assemblée Nationale, quest’ultima può adottare il testo legislativo senza l’approvazione del senato (una debolezza negoziale analizzata in modo sofisticato da George Tsebelis e Jeanette Money, tra i più rinomati studiosi dei sistemi bicamerali).
In altre parole, nei sistemi bicamerali asimmetrici (non-paritari), le camere alte non offrono lo stesso potere di rappresentanza agli elettori. La Figura 2 aggiunge alla Figura 1 i casi di bicameralismo asimmetrico dove il tasso di rappresentanza è calcolato utilizzando solo i membri della camera con maggiori poteri. Se escludessimo le camere alte dal Regno Unito, Paesi Bassi, Francia e Spagna, questi paesi avrebbero tassi di rappresentanza peggiori dell’Italia, anche se la revisione costituzionale venisse confermata.
Figura 2: Rappresentanza in Europa e bicameralismo asimmetrico
Infine se allargassimo lo spettro di osservazione e includessimo tutti i paesi sviluppati dell’OCSE sopra i dieci milioni di abitanti (v. Figura 3), ci si renderebbe conto della portata relativamente modesta della riforma.
Come ci si potrebbe aspettare, i paesi più popolosi come gli Stati Uniti e il Giappone mostrano tassi di rappresentanza inferiori all’Italia, anche dopo la revisione costituzionale, ma lo stesso vale anche per i paesi meno popolosi come l’Australia e Corea del Sud (l’Australia ed il Giappone hanno inoltre un sistema parlamentare simile al nostro).
Figura 3: Rappresentanza nei paesi OCSE
A livello mondiale, la dimensione di un’assemblea parlamentare tende ad approssimare la radice cubica della popolazione al momento della sua istituzione, ma tutti i paesi europei più grandi hanno più parlamentari di questo valore.
L’improbabile
matematica maggioritaria della riforma
Ceteris paribus (cioè mantenendo costanti tutti gli altri fattori che determinano l’esito di un’elezione), l’effetto meccanico (o matematico, in quanto legato all’algoritmo che traduce i voti in seggi) della revisione costituzionale è maggioritario.
I sistemi elettorali proporzionali sono disegnati per garantire una stretta corrispondenza tra la percentuale di voti ottenuti da ogni partito e la percentuale di seggi assegnati. Ad esempio, ad un partito che ottiene il 10% dei voti gli vengono assegnati il 10% dei seggi. La riduzione della dimensione di un parlamento rende questa corrispondenza meno stretta (a parità di condizioni), a discapito dei partiti più piccoli.
Prendiamo ad esempio un caso molto semplice: l’elezione alla Tweede Kamer – la camera dei rappresentanti olandese – che ha 150 deputati eletti con un sistema (molto) proporzionale e un unico collegio elettorale nazionale (così ignoriamo il problema di ridisegnare i collegi elettorali). Un partito deve ottenere lo 0,67% (100% diviso 150) dei voti per vincere almeno un seggio. Se riducessimo l’assemblea olandese a 95 deputati, la soglia naturale di sbarramento salirebbe al 1.05%. Un partitino dell’uno percento otterrebbe il proprio deputato nel primo caso, ma non nel secondo.
Sembra ben poca cosa. Tuttavia è plausibile che questi effetti disproporzionali siano più elevati nei sistemi elettorali maggioritari. I conservatori britannici si videro assegnare il 56,2% dei seggi della Camera alla Comuni alle recenti elezioni a fronte di un 43,6% di voti ottenuti. I liberal-democratici si dovettero accontentare di solo 11 seggi (l’1,7%), nonostante l’11,6 % dei voti.
Immaginiamo di ripetere – come in un esperimento – le elezioni britanniche con una Camera dei Comuni eletta da 414 invece che 650 collegi uninominali ed assumiamo che ogni cittadino voti esattamente nello stesso modo. Le percentuali dei seggi ottenuti dai partiti dipenderebbero esclusivamente dalle modalità di ampliamento dei nuovi collegi elettorali, cioè dalla geografia politica dei nuovi distretti. Ma è plausibile che l’ampliamento di un collegio dove ha vinto un candidato liberal-democratico rischi di includere proporzionalmente più elettori conservatori o laburisti che liberal-democratici, mettendo quindi a rischio la vittoria di questi ultimi.
In Italia è in vigore un sistema elettorale
misto, quindi l’impatto della riforma potrebbe essere moderatamente
maggioritario, cioè penalizzante per i partiti più piccoli, specialmente se
distribuiti in modo omogeneo sul territorio. Ma molto dipenderà dalle nuove
circoscrizioni e dai vincoli per il Senato che già prevedono una riduzione del
tasso di rappresentanza proporzionalmente più elevato per le regioni più grandi.
Ciò non implica che, in caso di conferma referendaria, quest’effetto maggioritario meccanico si materializzi alle prossime elezioni. La riduzione per se del numero di parlamentari non avrà probabilmente alcun impatto sulle scelte di voto degli elettori. Plausibilmente essi ignoreranno le (modeste) conseguenze meccaniche che penalizzano i partiti più piccoli. La riforma potrebbe disincentivare la formazione di nuovi partiti(ni), ma i leader politici italiani sembrano perennemente desiderosi a fondarne di nuovi piuttosto che far sentire la propria voce all’interno di formazioni più grandi, a prescindere dagli ostacoli che gli si frappongono.
La
spesa pubblica e la (debole) ‘legge del 1/n’
Possiamo dunque soprassedere sugli effetti
maggioritari della riforma. Ma c’è un tema che sarebbe opportuno discutere in
questo contesto: quello della spesa pubblica. Non tanto il modesto risparmio
che comporterebbe un parlamento più piccolo – 500 milioni l’anno secondo i
promotori, cioè briciole rispetto a una spesa pubblica che nel 2019 ammontava a
871 miliardi di euro (inclusi 61,3 miliardi di interessi passivi sul debito),
il 48,7 % del prodotto interno lordo.
La questione interessante è comprendere se vi è un qualche legame fra dimensione dell’assemblea legislativa e spesa pubblica. Può esserci, almeno secondo Barry Weingast, Kenneth Shepsle e Christopher Johnsen. Nel 1981, questi scienziati politici hanno proposto la ‘legge (termine infelice) del 1/n‘, secondo la quale un aumento del numero di rappresentanti porta ad un aumento della spesa pubblica.
Il meccanismo che sta alla base di questo effetto è la cosiddetta tragedia dei beni comuni (su cui studi sono stati assegnati premi Nobel). Secondo questa teoria, i politici eletti considerano la base imponibile come una risorsa comune da cui possono attingere per finanziare progetti specifici per i loro collegi elettorali. Siccome ogni specifico collegio elettorale beneficia interamente dei vantaggi di un progetto ma paga solo una frazione del suo costo (grossomodo 1/n dove n è il numero di collegi elettorali, i progetti sono finanziati dalla base imponibile comune), i politici tenderanno a sottovalutarne i costi. Quindi, all’aumentare del numero di rappresentanti, la frazione di costo di un progetto assegnata al singolo collegio diminuirà e la spesa pubblica (e l’inefficienza fiscale) aumenterà.
Da questo postulato si possono derivare interessanti relazioni tra sistemi elettorali, organizzazione degli esecutivi e spesa pubblica. Qui le tralasciamo e ci concentriamo solo sulla dimensione dell’assemblea. In uno studio del 2001 su 35 democrazie, John Bradbury e Mark Crain trovano che l’incremento di un punto percentuale della dimensione parlamentare è correlato ad un aumento della spesa pubblica rispetto al PIL dello 0.1% (l’effetto è più robusto nei sistemi unicamerali).
Se fosse vero, la riforma porterebbe ad un risparmio che equivale agli interessi passivi che si pagano per il debito pubblico (una cifra ragguardevole). Altri fattori, inavvertitamente omessi, che distinguono i paesi studiati potrebbero tuttavia meglio spiegare queste differenze di spesa. In effetti, i lavori più recenti che si avvalgono di tecniche quasi-sperimentali non offrono risultati concordanti (sebbene si limitino ai consigli comunali e alla spesa municipale).
In altre parole,
possiamo abbandonare la speranza che la sola riduzione del numero di
parlamentari porti a una spesa pubblica più accorta.
Perché
i tacchini votano per il Natale?
La letteratura scientifica può dunque offrire alcune caute indicazioni sulle conseguenze della riforma per il sistema politico e la spesa pubblica. Ma data l’incertezza, perché mai parlamentari voterebbero una legge che riduce il numero di seggi della propria legislatura, cioè apparentemente contro il proprio tornaconto? Se lo sono chiesti Kristof Jacobs e Simon Otjes. Dopo aver raccolto dati che coprono più di due secoli, i due studiosi mostrano come le recessioni economiche sono gli eventi più significativamente correlati alle riduzioni delle dimensioni delle assemblee parlamentari.
Jacobs e Otjes suggeriscono due possibili ragioni per queste riforme. In primo luogo, esse sono una reazione delle élite politiche all’ostilità e malcontento diffuso e un tentativo di recuperare una legittimità persa a causa della recessione, di cui possono plausibilmente essere ritenuti responsabili. La riforma rappresenta così un piccolo ma simbolico contributo all’obiettivo di eliminare sprechi.
Un’interpretazione più cinica vede invece queste riforme come specchietti per le allodole, atte a distogliere l’attenzione dall’incapacità d’affrontare problemi di difficile risoluzione.
Fate la vostra scelta.
Bibliografia
Bradbury, John Charles, e W. Mark Crain. 2001. «Legislative Organization and Government Spending: Cross-Country Evidence». Journal of Public Economics 82 (3): 309–25. https://doi.org/10.1016/S0047-2727(00)00150-X.
Egger, Peter, e Marko Koethenbuerger. 2010. «Government Spending and Legislative Organization: Quasi-Experimental Evidence from Germany». American Economic Journal: Applied Economics 2 (4): 200–212. https://doi.org/10.1257/app.2.4.200.
Höhmann, Daniel. 2017. «The Effect of Legislature Size on Public Spending: Evidence from a Regression Discontinuity Design». Public Choice 173 (3): 345–67. https://doi.org/10.1007/s11127-017-0484-2.
Jacobs, Kristof, e Simon Otjes. 2015. «Explaining the size of assemblies. A longitudinal analysis of the design and reform of assembly sizes in democracies around the world». Electoral Studies 40: 280–92. https://doi.org/10.1016/j.electstud.2015.10.001.
Tsebelis,
George, e Jeanette Money. 1995. «Bicameral Negotiations: The Navette System in
France». British Journal of Political Science 25 (1): 101–29.
Weingast, Barry
R., Kenneth A. Shepsle, e Christopher Johnsen. 1981. «The Political Economy of
Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics». Journal of Political Economy 89 (4): 642–64.
Nell’eliminare la fiducia del Senato, la riforma costituzionale darà governi più stabili secondo i proponenti del Sì, mentre è una questione irrilevante per i proponenti del No. Esaminando la letteratura in scienza politica, entrambe le posizioni hanno debolezze, ma quelle del No appaiono internamente meno coerenti. I dubbi del “Ni”.
Agli studenti di scienza politica insegniamo il teorema di Arrow che dimostra come la rappresentatività di un organo collettivo possa pregiudicare la sua capacità decisionale (se si vuole evitare di delegare il potere decisionale ad un singolo). Questi obiettivi contrastanti – il trilemma di Arrow – vengono bilanciati adottando istituzioni che diffondono o concentrano potere: sacrificando talvolta l’uno talvolta l’altro obiettivo e creando assetti istituzionali più o meno maggioritari o consensuali, come ci ricorda Lijphart.
Il teorema ci permette di spiegare perché le democrazie al mondo esibiscano una enorme varietà di assetti istituzionali senza, tra l’altro, inficiarne la natura democratica. L’Olanda – con un senato debole ed eletto in modo simile a quello proposto nella riforma – non né meno né più democratica degli Stati Uniti con un senato forte ed eletto direttamente. E’ banale, ma in questi tempi occorre ripeterlo: la riforma costituzionale non renderà l’Italia più democratica ma non è neppure un attacco alla democrazia.
Siccome decidere e rappresentare non vanno di pari passo, il teorema di Arrow ci permette anche di valutare se le argomentazioni usate dai promotori e dai detrattori della riforma sono internamente coerenti.
Consideriamo ad esempio la stabilità di governo. Il nuovo articolo 94 della riforma costituzionale stabilisce che il governo dovrà avere la fiducia dalla sola Camera, non più dal Senato. I promotori del referendum affermano che questa modifica potrà favorire la stabilità del governo, sostenendo che il bicameralismo paritario sia stato un fattore di instabilità. Alcuni detrattori invece ritengono che i governi italiani sono caduti a causa di ‘ragioni politiche’ (ad esempio, per conflitti intra-partitici o intra-coalizionali) piuttosto che per il bicameralismo paritario.
I torti del No
Le argomentazioni del No si fondano su un ragionamento prevalentemente monocausale: il fatto che ci siano cause politiche dell’instabilità di governo non implica che aspetti istituzionali, come la necessità della doppia fiducia, non possano anch’essi contribuirci.
Secondo un’importante rassegna della letteratura di Michael Laver, pubblicata sull’ Annual Review of Political Science, i governi più stabili sono
di maggioranza
sostenuti da coalizioni minime vincenti
ideologicamente compatti
inoltre
hanno ricevuto un voto formale di investitura (come nell’articolo 94)
ed operano in un sistema di partito caratterizzato dalla bassa frammentazione e polarizzazione (soprassediamo qui su altri fattori legati al processo negoziale e alle condizioni economiche).
In altre parole, un governo che è ideologicamente compatto, monocolore o appoggiato da una coalizione minima vincente, che opera in un sistema a bassa frammentazione e polarizzazione ed è soggetto ad un voto di investitura ha migliori prospettive di stabilità di un governo che manca di queste caratteristiche.
La stabilità è funzione quindi sia di aspetti ‘politici’ (tipologia di coalizione, compattezza ideologica, frammentazione e polarizzazione sono legati al rischio di rissosità intra-partitica o intra-coalizionale) che di aspetti istituzionali (il voto di investitura, lo status di maggioranza e, in parte, la natura ‘vincente’ di una coalizione).
Molti detrattori legano la critica alla riforma costituzionale a quella della natura eccessivamente maggioritaria e partito-centrica (es. il sistema di preferenze solo semi-aperto) della nuova legge elettorale.
Questa dovrebbe ridurre il numero di partiti – almeno se il contesto politico-sociale è eterogeneo (merci, Duverger) – e quindi potenzialmente dare più stabilità al governo, mentre il sistema di preferenze semi-aperto preserverebbe la coesione intra-partitica.
In altre parole, i detrattori della riforma sostengono che a) la rissosità intra-partitica o intra-coalizionale sia pressoché l’unico fattore a spiegare l’instabilità di governo, poi b) criticano una legge elettorale disegnata per mitigare esattamente tale rissosità.
Ritornando ad Arrow, avere a cuore la rappresentanza a scapito della capacità decisionale è senz’altro legittimo, ma sarebbe opportuno riconoscerlo.
Altre critiche sono ancora meno convincenti. Sostenere che la legge elettorale cambi la forma di governo è infondato perché il rischio di sfiducia parlamentare rimane. Sostenere che un sistema elettorale più maggioritario diminuisca la responsabilizzazione (accountability) del governo è l’opposto di ciò che dice la letteratura: le istituzioni maggioritarie sono concepite per massimizzare la chiarezza della responsabilità di governo e la responsabilizzazione. Il loro vero rischio è che le politiche adottate non riflettano le preferenze del maggior numero possibile di cittadini e talvolta nemmeno di chi ha posizioni moderate.
I torti del Sì
I promotori del Sì elencano i governi che hanno dovuto allargare la coalizione per assicurarsi una maggioranza in entrambe le camere. In altre parole, l’assetto istituzionale porta alla formazione di governi meno compatti. Tuttavia questi esempi rimangono pur sempre aneddoti, limitati al nostro paese e lontani dal dimostrare un legame tra doppia fiducia e instabilità.
Vi è anche l’evidenza empirica che suggerisce che il voto di investitura sia un fattore che aiuti la stabilità di governo, presumibilmente perché la necessità di passare un voto di investitura fa si che alcuni governi a breve durata non si formino. Sebbene sia una tesi da provare, si potrebbe sostenere che la doppia fiducia abbia un ulteriore impatto (positivo) sulla stabilità. Il problema di questa tesi sta in un’asimmetria: la doppia fiducia è necessaria per formare un governo ma la sfiducia di una singola camera è sufficiente per la sua caduta.
Rimane il fatto che, data l’eccezionalità di questo istituto, presente solo in Italia e Romania, non sembra ci siano lavori a riguardo.
Riprendendo Arrow, la posizione dei sostenitori appare tuttavia più coerente – nella misura in cui appoggino anche la legge elettorale – in quanto ritengono che l’eliminazione della doppia fiducia aumenti (o perlomeno, ceteris paribus, non diminuisca) la compattezza della coalizione, ergo la stabilità, e che la legge elettorale vada nella stessa direzione.
I dubbi del “Ni”
Che dire a coloro che apprezzano la riforma costituzionale ma ritengono che il combinato disposto con la legge elettorale vada in senso troppo maggioritario?
C’è un’asimmetria importante fra le due riforme per quanto concerne i poteri del cittadino. Nel secondo caso egli detiene un potere d’agenda – tramite gli istituti referendari – che non ha per le riforme costituzionali. Come è già successo in passato, potrà esercitarlo con successo se insoddisfatto della legge elettorale.
Riferimenti
Sul teorema di Arrow: Clark, William Roberts, Matt Golder, and Sona Nadenichek Golder. Principi di scienza politica. Milano: McGraw-Hill, 2010. Capitolo 10.
Le valutazioni di costituzionalisti e scienziati politici sulla riforma costituzionale sono differenti per quanto concernono i poteri del governo. In effetti, hanno entrambi ragione.
In effetti, hanno entrambi ragione. Il motivo? Usano gli stessi termini attribuendone significati differenti.
Costituzionalisti e poteri normativi
Nel diritto, per potere si intende la possibilità di un soggetto (in questo caso il governo) di produrre degli effetti giuridici attraverso un atto come una legge. Il potere è infatti una capacità conferita tramite leggi ordinarie o costituzionali.
Secondo questa accezione, la riforma costituzionale tocca solo marginalmente i poteri del governo e non necessariamente in senso rafforzativo: alla possibilità di chiedere alla Camera di deliberare entro settanta giorni su un disegno di legge considerato essenziale (nuovo articolo 72) si frappongono limiti più stringenti imposti alla decretazione d’urgenza (nuovo articolo 77).
Nulla da obiettare.
Scienziati politici e potere
Non è questa però l’accezione di potere usata da molti scienziati politici, i quali partono dal presupposto che gli attori sociali abbiamo degli obiettivi. Il governo ad esempio vuole attuare il proprio programma.
Si parla di potere qualora tali attori non possano raggiungere i propri obiettivi senza influenzare il comportamento degli altri o sottrarsi dalla loro influenza. Con la riforma, il governo potrà sottrarsi dall’influenza dei senatori per attuare il programma, ne risulterà quindi rafforzato.
I poteri normativi nell’accezione dei costituzionalisti sono delle “regole del gioco” politico per gli scienziati politici. La riforma elimina un ostacolo che si può frapporre al raggiungimento degli obiettivi di governo: l’approvazione del Senato. Dà quindi al governo maggiore potere anche se i suoi poteri normativi rimangono inalterati.
Tsebelis sostiene che la riforma rafforzerà probabilmente anche la Corte Costituzionale, sebbene il testo apporti modifiche minime alla Consulta. Del perchè di questo, ne parleremo in un’altra occasione.
