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Politicization and EU economic governance

Does politicization – the expansion of the scope of national conflict – shape EU policy design? Are the functional pressures shaping design disrupted?

We address these questions with regard to the EU economic governance regime in this @jepp_journal article.

We reach the following conclusions:

a) This regime, based heavily on Council-centred enforcement, is clearly not in line with standard liberal-intergovernmental expectations about policy design, especially given significant noncompliance.

The first figure below illustrates how enforcement-related prerogatives are pooled within the Council, rather than delegated to the Commission, as liberal-intergovernmentalism suggests, despite the extensive noncompliance. The second figure shows the patterns of noncompliance with this regime across time and member states.

b) We argue that this design has more to do with salience and severe implementation uncertainties, related to somewhat arbitrary criteria, like the reference values, and to unobservable quantities, whose measurement depends on uncertain estimates, THAN with politicization.

For instance, the Council is unlikely to heavily rely on Commission enforcement if the measurement of the output gap is highly uncertain.

c) Yet, problems of compliance and commitment, threats of exclusion and veto, issue linkages, path dependencies, and supranational involvement remain central in explaining the overall direction of reforms toward national tightening, limitation of Council authority and delegation to the Commission, despite recent politicization

d) Note however that this was a case where mass domestic politicization was triggered BY noncompliance and elite conflict. So we should not conclude that politicization is necessarily epiphenomenal for policy design.

Thanks to the special issue editors: C. Reh, C. Koop, and E. Bressanelli.

Franchino, Fabio, and Camilla Mariotto (2020) ‘Politicisation and Economic Governance Design ‘ Journal of European Public Policy, 27:3, 460-480.

la riforma costituzionale rischia di aumentare L’INSTABILITÀ di governo

Perché la riforma rischia di aumentare l’instabilità di governo

Con la riforma il numero di voti senatoriali necessari per sfiduciare il governo passerà da 161 (ad oggi) a 103.

La figura sotto mostra come, fra i paesi grandi, già ora l’Italia è il paese europeo che necessita del minor numero di voti per la sfiducia.

Da questo punto di vista, la riforma renderà il sistema parlamentare italiano ancora più anomalo.

Maggioranze risicate ed il rischio di camere meno congruenti potranno portare alla formazione di grandi coalizioni – meno omogenee e stabili – o a governi di breve durata.

La chiara alternanza al governo potrà venir meno e i leader di partito dovranno esercitare maggiore controllo sui propri membri. La fedeltà diverrà più importante nella selezione dei candidati alle elezioni.

Sono ovviamente considerazioni probabilistiche, condizionate dall’esito delle future elezioni ma l’ago della bilancia punterà in questa direzione.

Ne parla qui Francesco Zucchini: https://bit.ly/3hCp3oz

Le repliche più interessanti a queste critiche è che ci sono proposte di parificazione dell’elettorato passivo delle camere, di fiducia a camere riunite o fiducia costruttiva.

Senza entrare troppo nel merito (alcune rendono il bicameralismo ancora più paritario, allora perchè non una semplice sola camera?), c’è da chiedersi se un Senato rafforzato accetterà di avere i suoi poteri ridimensionati.

Come si fà a sostenere allo stesso tempo che la riforma è opportuna perchè il ridimensionamento del Senato è stato l’unico aspetto sul quale le forze politiche si sono trovate d’accordo, in anni di tentativi, e che essa sia solo un primo passo di una (lunga?) stagione di ulteriori riforme ?

Nota a latere: abbiamo avuto 63 governi dal 1948 ad oggi.

La dimensione è importante? Le conseguenze di un Parlamento ridotto

La riforma non rende l’Italia una anomalia, ma la letteratura scientifica può offrire alcune caute indicazioni sulle conseguenze per il sistema partitico e la spesa pubblica. Perché i tacchini votano per il Natale?

Quattro anni dopo il rifiuto referendario della riforma costituzionale Renzi-Boschi, gli italiani sono chiamati ad esprimere la loro opinione su un disegno di legge costituzionale che riduce il numero dei deputati da 630 a 400 ed il numero dei senatori elettivi da 315 a 200. In caso di conferma, i membri del nuovo Parlamento della Repubblica quindi si ridurrebbero da 951 a 606 (i senatori a vita sono fissati a 5). Si passerebbe da un parlamentare ogni 63 mila cittadini in media ad uno ogni quasi 100 mila cittadini.

La riforma non rende l’Italia una anomalia

Ciononostante, l’Italia non diverrebbe un’anomalia, sia nel panorama europeo che in quello mondiale dei paesi più sviluppati.

In Europa, un parlamentare rappresenta in media solo 38 mila cittadini, ma il continente è composto di molti paesi piccoli, con parlamenti che hanno alti tassi di rappresentanza. I 350 mila islandesi eleggono 63 parlamentari all’Althing – il più vecchio parlamento al mondo ancora attivo, istituito nel X secolo – un delegato per meno di 6 mila cittadini.

Se eliminiamo i paesi europei con meno di dieci milioni di abitanti, un parlamentare rappresenta in media 58 mila persone e, se consideriamo solo i paesi con più di venti milioni, la cifra sale a 72 mila – superiore all’assetto corrente in Italia.

Come si può vedere nella Figura 1, la riforma porterebbe il parlamento italiano ad avere un tasso di rappresentanza (il rapporto fra la popolazione e il numero di parlamentari) simile al Bundesparlament tedesco, nonostante i 23 milioni in meno di cittadini, distinguendosi in modo relativamente netto dalla Francia ed il Regno Unito – paesi popolosi quanto l’Italia.

Figura 1: Rappresentanza in Europa

Questo paragone ha però dei limiti. Il senato francese, la House of Lords britannica, la Eerste Kamer olandese e altre camere alte hanno poteri limitati. I loro membri sono in molti casi nominati o eletti indirettamente da amministratori locali. Il governo non ha necessità di ottenere l’investitura da queste camere e non può essere sfiduciato. I poteri legislativi possono apparire paritari ma in caso un conflitto irrisolvibile fra le due camere, la camera bassa dispone di strumenti per far valere la propria volontà.

Se le varie procedure bicamerali, inclusa la navetta legislativa – simile al modello italiano -, non riescono ad appianare le divergenze fra senato francese e Assemblée Nationale, quest’ultima può adottare il testo legislativo senza l’approvazione del senato (una debolezza negoziale analizzata in modo sofisticato da George Tsebelis e Jeanette Money, tra i più rinomati studiosi dei sistemi bicamerali).

In altre parole, nei sistemi bicamerali asimmetrici (non-paritari), le camere alte non offrono lo stesso potere di rappresentanza agli elettori. La Figura 2 aggiunge alla Figura 1 i casi di bicameralismo asimmetrico dove il tasso di rappresentanza è calcolato utilizzando solo i membri della camera con maggiori poteri. Se escludessimo le camere alte dal Regno Unito, Paesi Bassi, Francia e Spagna, questi paesi avrebbero tassi di rappresentanza peggiori dell’Italia, anche se la revisione costituzionale venisse confermata.

Figura 2: Rappresentanza in Europa e bicameralismo asimmetrico

Infine se allargassimo lo spettro di osservazione e includessimo tutti i paesi sviluppati dell’OCSE sopra i dieci milioni di abitanti (v. Figura 3), ci si renderebbe conto della portata relativamente modesta della riforma.

Come ci si potrebbe aspettare, i paesi più popolosi come gli Stati Uniti e il Giappone mostrano tassi di rappresentanza inferiori all’Italia, anche dopo la revisione costituzionale, ma lo stesso vale anche per i paesi meno popolosi come l’Australia e Corea del Sud (l’Australia ed il Giappone hanno inoltre un sistema parlamentare simile al nostro).

Figura 3: Rappresentanza nei paesi OCSE

A livello mondiale, la dimensione di un’assemblea parlamentare tende ad approssimare la radice cubica della popolazione al momento della sua istituzione, ma tutti i paesi europei più grandi hanno più parlamentari di questo valore.

L’improbabile matematica maggioritaria della riforma

Ceteris paribus (cioè mantenendo costanti tutti gli altri fattori che determinano l’esito di un’elezione), l’effetto meccanico (o matematico, in quanto legato all’algoritmo che traduce i voti in seggi) della revisione costituzionale è maggioritario.

I sistemi elettorali proporzionali sono disegnati per garantire una stretta corrispondenza tra la percentuale di voti ottenuti da ogni partito e la percentuale di seggi assegnati. Ad esempio, ad un partito che ottiene il 10% dei voti gli vengono assegnati il 10% dei seggi. La riduzione della dimensione di un parlamento rende questa corrispondenza meno stretta (a parità di condizioni), a discapito dei partiti più piccoli.

Prendiamo ad esempio un caso molto semplice: l’elezione alla Tweede Kamer  – la camera dei rappresentanti olandese – che ha 150 deputati eletti con un sistema (molto) proporzionale e un unico collegio elettorale nazionale (così ignoriamo il problema di ridisegnare i collegi elettorali). Un partito deve ottenere lo 0,67% (100% diviso 150) dei voti per vincere almeno un seggio. Se riducessimo l’assemblea olandese a 95 deputati, la soglia naturale di sbarramento salirebbe al 1.05%. Un partitino dell’uno percento otterrebbe il proprio deputato nel primo caso, ma non nel secondo.

Sembra ben poca cosa. Tuttavia è plausibile che questi effetti disproporzionali siano più elevati nei sistemi elettorali maggioritari. I conservatori britannici si videro assegnare il 56,2% dei seggi della Camera alla Comuni alle recenti elezioni a fronte di un 43,6% di voti ottenuti. I liberal-democratici si dovettero accontentare di solo 11 seggi (l’1,7%), nonostante l’11,6 % dei voti.

Immaginiamo di ripetere – come in un esperimento – le elezioni britanniche con una Camera dei Comuni eletta da 414 invece che 650 collegi uninominali ed assumiamo che ogni cittadino voti esattamente nello stesso modo. Le percentuali dei seggi ottenuti dai partiti dipenderebbero esclusivamente dalle modalità di ampliamento dei nuovi collegi elettorali, cioè dalla geografia politica dei nuovi distretti. Ma è plausibile che l’ampliamento di un collegio dove ha vinto un candidato liberal-democratico rischi di includere proporzionalmente più elettori conservatori o laburisti che liberal-democratici, mettendo quindi a rischio la vittoria di questi ultimi.

In Italia è in vigore un sistema elettorale misto, quindi l’impatto della riforma potrebbe essere moderatamente maggioritario, cioè penalizzante per i partiti più piccoli, specialmente se distribuiti in modo omogeneo sul territorio. Ma molto dipenderà dalle nuove circoscrizioni e dai vincoli per il Senato che già prevedono una riduzione del tasso di rappresentanza proporzionalmente più elevato per le regioni più grandi.

Ciò non implica che, in caso di conferma referendaria, quest’effetto maggioritario meccanico si materializzi alle prossime elezioni. La riduzione per se del numero di parlamentari non avrà probabilmente alcun impatto sulle scelte di voto degli elettori. Plausibilmente essi ignoreranno le (modeste) conseguenze meccaniche che penalizzano i partiti più piccoli. La riforma potrebbe disincentivare la formazione di nuovi partiti(ni), ma i leader politici italiani sembrano perennemente desiderosi a fondarne di nuovi piuttosto che far sentire la propria voce all’interno di formazioni più grandi, a prescindere dagli ostacoli che gli si frappongono.

La spesa pubblica e la (debole) ‘legge del 1/n

Possiamo dunque soprassedere sugli effetti maggioritari della riforma. Ma c’è un tema che sarebbe opportuno discutere in questo contesto: quello della spesa pubblica. Non tanto il modesto risparmio che comporterebbe un parlamento più piccolo – 500 milioni l’anno secondo i promotori, cioè briciole rispetto a una spesa pubblica che nel 2019 ammontava a 871 miliardi di euro (inclusi 61,3 miliardi di interessi passivi sul debito), il 48,7 % del prodotto interno lordo.

La questione interessante è comprendere se vi è un qualche legame fra dimensione dell’assemblea legislativa e spesa pubblica. Può esserci, almeno secondo Barry Weingast, Kenneth Shepsle e Christopher Johnsen. Nel 1981, questi scienziati politici hanno proposto la ‘legge (termine infelice) del 1/n‘, secondo la quale un aumento del numero di rappresentanti porta ad un aumento della spesa pubblica.

Il meccanismo che sta alla base di questo effetto è la cosiddetta tragedia dei beni comuni (su cui studi sono stati assegnati premi Nobel). Secondo questa teoria, i politici eletti considerano la base imponibile come una risorsa comune da cui possono attingere per finanziare progetti specifici per i loro collegi elettorali. Siccome ogni specifico collegio elettorale beneficia interamente dei vantaggi di un progetto ma paga solo una frazione del suo costo (grossomodo 1/n dove n è il numero di collegi elettorali, i progetti sono finanziati dalla base imponibile comune), i politici tenderanno a sottovalutarne i costi. Quindi, all’aumentare del numero di rappresentanti, la frazione di costo di un progetto assegnata al singolo collegio diminuirà e la spesa pubblica (e l’inefficienza fiscale) aumenterà.

Da questo postulato si possono derivare interessanti relazioni tra sistemi elettorali, organizzazione degli esecutivi e spesa pubblica. Qui le tralasciamo e ci concentriamo solo sulla dimensione dell’assemblea. In uno studio del 2001 su 35 democrazie, John Bradbury e Mark Crain trovano che l’incremento di un punto percentuale della dimensione parlamentare è correlato ad un aumento della spesa pubblica rispetto al PIL dello 0.1% (l’effetto è più robusto nei sistemi unicamerali).

Se fosse vero, la riforma porterebbe ad un risparmio che equivale agli interessi passivi che si pagano per il debito pubblico (una cifra ragguardevole). Altri fattori, inavvertitamente omessi, che distinguono i paesi studiati potrebbero tuttavia meglio spiegare queste differenze di spesa. In effetti, i lavori più recenti che si avvalgono di tecniche quasi-sperimentali non offrono risultati concordanti (sebbene si limitino ai consigli comunali e alla spesa municipale).

In altre parole, possiamo abbandonare la speranza che la sola riduzione del numero di parlamentari porti a una spesa pubblica più accorta.

Perché i tacchini votano per il Natale?

La letteratura scientifica può dunque offrire alcune caute indicazioni sulle conseguenze della riforma per il sistema politico e la spesa pubblica. Ma data l’incertezza, perché mai parlamentari voterebbero una legge che riduce il numero di seggi della propria legislatura, cioè apparentemente contro il proprio tornaconto? Se lo sono chiesti Kristof Jacobs e Simon Otjes. Dopo aver raccolto dati che coprono più di due secoli, i due studiosi mostrano come le recessioni economiche sono gli eventi più significativamente correlati alle riduzioni delle dimensioni delle assemblee parlamentari.

Jacobs e Otjes suggeriscono due possibili ragioni per queste riforme. In primo luogo, esse sono una reazione delle élite politiche all’ostilità e malcontento diffuso e un tentativo di recuperare una legittimità persa a causa della recessione, di cui possono plausibilmente essere ritenuti responsabili. La riforma rappresenta così un piccolo ma simbolico contributo all’obiettivo di eliminare sprechi.

Un’interpretazione più cinica vede invece queste riforme come specchietti per le allodole, atte a distogliere l’attenzione dall’incapacità d’affrontare problemi di difficile risoluzione.

Fate la vostra scelta.

Bibliografia

Bradbury, John Charles, e W. Mark Crain. 2001. «Legislative Organization and Government Spending: Cross-Country Evidence». Journal of Public Economics 82 (3): 309–25. https://doi.org/10.1016/S0047-2727(00)00150-X.

Egger, Peter, e Marko Koethenbuerger. 2010. «Government Spending and Legislative Organization: Quasi-Experimental Evidence from Germany». American Economic Journal: Applied Economics 2 (4): 200–212. https://doi.org/10.1257/app.2.4.200.

Höhmann, Daniel. 2017. «The Effect of Legislature Size on Public Spending: Evidence from a Regression Discontinuity Design». Public Choice 173 (3): 345–67. https://doi.org/10.1007/s11127-017-0484-2.

Jacobs, Kristof, e Simon Otjes. 2015. «Explaining the size of assemblies. A longitudinal analysis of the design and reform of assembly sizes in democracies around the world». Electoral Studies 40: 280–92. https://doi.org/10.1016/j.electstud.2015.10.001.

Tsebelis, George, e Jeanette Money. 1995. «Bicameral Negotiations: The Navette System in France». British Journal of Political Science 25 (1): 101–29.

Weingast, Barry R., Kenneth A. Shepsle, e Christopher Johnsen. 1981. «The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics». Journal of Political Economy 89 (4): 642–64.

Cosa vogliono gli elettori pentastellati? Spesa, tasse o debito?

In un recente lavoro abbiamo sostenuto che le posizioni degli elettori del Movimento Cinque Stelle in materia di politica economica sono moderate. Riportiamo i risultati di un ulteriore studio basato su un esperimento condotto nel novembre 2017. Gli elettori più propensi a votare per il Movimento Cinque Stelle hanno priorità caratterizzanti in termini di spesa pubblica ma denotano anche una spiccata sensibilità all’abbattimento del carico fiscale e non ignorano la necessità di ridurre il debito pubblico.

In un recente lavoro abbiamo sostenuto che le posizioni degli elettori del Movimento Cinque Stelle in materia di politica economica sono moderate. Se devono scegliere fra un aumento delle tasse e dei servizi sociali, una diminuzione o il mantenimento degli stessi livelli di spesa e tassazione, preferiscono quest’ultima opzione. Inoltre, in una inversione di tendenza degli orientamenti fra le elezioni politiche del 2013 e quelle europee del 2014, penalizzano di più l’aumento della spesa e delle tasse che la loro diminuzione.

Questi sono i risultati di una ricerca del giugno 2014. Nel novembre 2017, abbiamo condotto un simile esperimento.  Ai 3011 partecipanti è stato chiesto di scegliere tra programmi economici che prevedevano la modifica di varie destinazioni  di spesa pubblica (lotta alla povertà, sanità, disoccupazione, sostegno alla famiglia, pensioni), del livello generale di tassazione (da meno sette a più sette percento) e di debito pubblico.

I due grafici sottostanti illustrano i programmi economici ideali dei partecipanti allo studio, suddivisi per il partito per il quale hanno dichiarato una forte propensione a votare (cliccate sull’immagine per ingrandire). I punti senza la linea orizzontale (detta intervallo di confidenza) indicano la direzione o misura più apprezzata tra le varie destinazioni di spesa e livelli di tassazione e debito. I punti con le linee orizzontali indicano invece l’entità con la quale gli altri orientamenti vengono penalizzati.

Ad esempio, gli elettori del Movimento Cinque Stelle preferiscono un aumento della spesa per la lotta alla povertà, piuttosto che una sua riduzione o il mantenimento dello stesso livello. Se la linea orizzontale interseca la linea verticale tratteggiata, i partecipanti sono indifferenti. Gli elettori pentastellati preferiscono ad esempio una diminuzione delle tasse, ma sono indifferenti se tale riduzione è del tre o sette percento.

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I grafici ci permettono di fare le seguenti considerazioni.

L’effetto have-your-cake-and-eat-it-too

Tutti i partecipanti, indipendentemente dal loro orientamento politico, preferiscono idealmente una diminuzione del carico fiscale, la riduzione del debito pubblico ed il mantenimento o l’aumento dei livelli di spesa (in nessun caso la riduzione di una destinazione di spesa è l’opzione preferita). Questo, in effetti, è un mondo ideale, ma non vuol dire che gli italiani ignorino i vincoli di finanza pubblica. Hanno a cuore gli obiettivi di spesa pubblica, vorrebbero pagare meno tasse e sanno che la riduzione del debito è opportuna.

I pentastellati e la spesa pubblica

La lotta alla povertà è una chiara priorità per gli elettori pentastellati, ma lo è anche per gli altri – con minore intensità tuttavia siccome in molti casi le differenze rispetto al mantenere la spesa invariata o diminuirla non sono significative.

I pentastellati appaiono anche più favorevoli all’aumento dei sussidi di disoccupazione, ma questi non emergono come una priorità (neanche per gli elettori di sinistra). In questo caso, le differenze più ampie sembrano essere con gli elettori della Lega e di Forza Italia, che si oppongo chiaramente ad un aumento.

I pentastellati sono anche più chiaramente a favore di un aumento delle pensioni – un orientamento che li accomuna con gli elettori di destra, che tuttavia rimangono più cauti.

Infine, l’aumento per la spesa sanitaria accomuna tutti gli italiani (un briciolo meno la sinistra), anche i più restii elettori di destra. Lo stesso si può dire per la spesa in sostegno alla famiglia, ma per nessuno questa politica è una priorità (sigh).

I pentastellati e le tasse

In termini di tassazione, gli elettori del Movimento Cinque Stelle sono piuttosto simili agli elettori della Lega e di Forza Italia. Abbattere il carico fiscale del tre o sette percento sono opzioni preferite degli elettori di entrambi i tre partiti.

Gli unici che chiaramente si distinguono sono gli elettori del Partito Democratico, siccome sono disposti a mantenere invariato il carico fiscale.

I pentastellati e il debito pubblico

Per quasi tutti, inclusi i pentastellati, sarebbe opportuno ridurre o mantenere invariato il debito. Gli elettori di Forza Italia curiosamente sembrano indifferenti tra un aumento e una riduzione. Forse ciò denota una minore importanza data al debito, ma è un elemento che necessita un’indagine più sistematica.

 

In conclusione, gli elettori del Movimento Cinque Stelle hanno priorità caratterizzanti in termini di spesa pubblica ma denotano anche una spiccata sensibilità all’abbattimento del carico fiscale. Non ignorano inoltre la necessità di ridurre il debito pubblico.

Riforma costituzionale e stabilità del governo: i torti del Sì e quelli del No

Nell’eliminare la fiducia del Senato, la riforma costituzionale darà governi più stabili secondo i proponenti del Sì, mentre è una questione irrilevante per i proponenti del No. Esaminando la letteratura in scienza politica, entrambe le posizioni hanno debolezze, ma quelle del No appaiono internamente meno coerenti. I dubbi del “Ni”.

Agli studenti di scienza politica insegniamo il teorema di Arrow che dimostra come la rappresentatività di un organo collettivo possa pregiudicare la sua capacità decisionale (se si vuole evitare di delegare il potere decisionale ad un singolo).  Questi obiettivi contrastanti – il trilemma di Arrow – vengono bilanciati adottando istituzioni che diffondono o concentrano potere: sacrificando talvolta l’uno talvolta l’altro obiettivo e creando assetti istituzionali più o meno maggioritari o consensuali, come ci ricorda Lijphart.

Il teorema ci permette di spiegare perché le democrazie al mondo esibiscano una enorme varietà di assetti istituzionali senza, tra l’altro, inficiarne la natura democratica. L’Olanda – con un senato debole ed eletto in modo simile a quello proposto nella riforma – non né meno né più democratica degli Stati Uniti con un senato forte ed eletto direttamente.  E’ banale, ma in questi tempi occorre ripeterlo: la riforma costituzionale non renderà l’Italia più democratica ma non è neppure un attacco alla democrazia.

Siccome decidere e rappresentare non vanno di pari passo, il teorema di Arrow ci permette anche di valutare se le argomentazioni usate dai promotori e dai detrattori della riforma sono internamente coerenti.

Consideriamo ad esempio la stabilità di governo. Il nuovo articolo 94 della riforma costituzionale stabilisce che il governo dovrà avere la fiducia dalla sola Camera, non più dal Senato. I promotori del referendum affermano che questa modifica  potrà favorire la stabilità del governo, sostenendo che il bicameralismo paritario sia stato un fattore di instabilità. Alcuni detrattori invece ritengono che i governi italiani sono caduti a causa di ‘ragioni politiche’ (ad esempio, per conflitti intra-partitici o intra-coalizionali) piuttosto che per il bicameralismo paritario.

I torti del No

Le argomentazioni del No si fondano su un ragionamento prevalentemente monocausale: il fatto che ci siano cause politiche dell’instabilità di governo non implica che aspetti istituzionali, come la necessità della doppia fiducia, non possano anch’essi contribuirci.

Secondo un’importante rassegna della letteratura di Michael Laver, pubblicata sull’ Annual Review of Political Science, i governi più stabili sono

  • di maggioranza
  • sostenuti da coalizioni minime vincenti
  • ideologicamente compatti

inoltre

  • hanno ricevuto un voto formale di investitura (come nell’articolo 94)

ed operano in un sistema di partito caratterizzato dalla bassa frammentazione e polarizzazione (soprassediamo qui su altri fattori legati al processo negoziale e alle condizioni economiche).

In altre parole, un governo che è ideologicamente compatto, monocolore o appoggiato da una coalizione minima vincente, che opera in un sistema a bassa frammentazione e polarizzazione ed è soggetto ad un voto di investitura ha migliori prospettive di stabilità di un governo che manca di queste caratteristiche.

La stabilità è funzione quindi sia di aspetti ‘politici’ (tipologia di coalizione, compattezza ideologica, frammentazione e polarizzazione sono legati al rischio di rissosità intra-partitica o intra-coalizionale) che di aspetti istituzionali (il voto di investitura, lo status di maggioranza e, in parte, la natura ‘vincente’ di una coalizione).

Molti detrattori legano la critica alla riforma costituzionale a quella della natura eccessivamente maggioritaria e partito-centrica (es. il sistema di preferenze solo semi-aperto) della nuova legge elettorale.

Questa dovrebbe ridurre il numero di partiti – almeno se il contesto politico-sociale è eterogeneo (merci, Duverger) – e quindi potenzialmente dare più stabilità al governo, mentre il sistema di preferenze semi-aperto preserverebbe la coesione intra-partitica.

In altre parole, i detrattori della riforma sostengono che a) la rissosità intra-partitica o intra-coalizionale sia pressoché l’unico fattore a spiegare l’instabilità di governo, poi b) criticano una legge elettorale disegnata per mitigare esattamente tale rissosità.

Ritornando ad Arrow, avere a cuore la rappresentanza a scapito della capacità decisionale è senz’altro legittimo, ma sarebbe opportuno riconoscerlo.

Altre critiche sono ancora meno convincenti. Sostenere che la legge elettorale cambi la forma di governo è infondato perché il rischio di sfiducia parlamentare rimane. Sostenere che un sistema elettorale più maggioritario diminuisca la responsabilizzazione (accountability) del governo è l’opposto di ciò che dice la letteratura: le istituzioni maggioritarie  sono concepite per massimizzare la chiarezza della responsabilità di governo e la responsabilizzazione. Il loro vero rischio è che le politiche adottate non riflettano le preferenze del maggior numero possibile di cittadini e talvolta nemmeno di chi ha posizioni moderate.

I torti del Sì

I promotori del Sì elencano i governi che hanno dovuto allargare la coalizione per assicurarsi una maggioranza in entrambe le camere. In altre parole, l’assetto istituzionale porta alla formazione di governi meno compatti. Tuttavia questi esempi rimangono pur sempre aneddoti, limitati al nostro paese e lontani dal dimostrare un legame tra doppia fiducia e instabilità.

Vi è anche l’evidenza empirica che suggerisce che il voto di investitura sia un fattore che aiuti la stabilità di governo, presumibilmente perché la necessità di passare un voto di investitura fa si che alcuni governi a breve durata non si formino. Sebbene sia una tesi da provare, si potrebbe sostenere che la doppia fiducia abbia un ulteriore impatto (positivo) sulla stabilità. Il problema di questa tesi sta in un’asimmetria: la doppia fiducia è necessaria per formare un governo ma la sfiducia di una singola camera è sufficiente per la sua caduta.

Rimane il fatto che, data l’eccezionalità di questo istituto, presente solo in Italia e Romania, non sembra ci siano lavori a riguardo.

Riprendendo Arrow, la posizione dei sostenitori appare tuttavia più coerente – nella misura in cui appoggino anche la legge elettorale – in quanto ritengono che l’eliminazione della doppia fiducia aumenti (o perlomeno, ceteris paribus, non diminuisca) la compattezza della coalizione, ergo la stabilità, e che la legge elettorale vada nella stessa direzione.

I dubbi del “Ni”

Che dire a coloro che apprezzano la riforma costituzionale ma ritengono che il combinato disposto con la legge elettorale vada in senso troppo maggioritario?

C’è un’asimmetria importante fra le due riforme per quanto concerne i poteri del cittadino. Nel secondo caso egli detiene un potere d’agenda – tramite gli istituti referendari – che non ha per le riforme costituzionali. Come è già successo in passato, potrà esercitarlo con successo se insoddisfatto della legge elettorale.

Riferimenti

Sul teorema di Arrow: Clark, William Roberts, Matt Golder, and Sona Nadenichek Golder. Principi di scienza politica. Milano: McGraw-Hill, 2010.  Capitolo 10.

Laver, Michael. “Government Termination.” Annual Review of Political Science 6, no. 1 (2003): 23–40. doi:10.1146/annurev.polisci.6.121901.085530.

Un dataset sulle cause specifiche di caduta dei governi è disponibile da Strøm, Kaare, Wolfgang Müller, and Torbjörn Bergman, eds. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press, 2003. Il libro è parte del Comparative Parliamentary Democracy project.

Su responsabilizzazione e rappresentanza: Powell, G. Bingham. Elections as Instruments of Democracy: Majoritarian and Proportional Visions. New Haven, CT: Yale University Press, 2000.

Riforma costituzionale e poteri del governo: perché giuristi e politologi differiscono, ma hanno ragione entrambi

Le valutazioni di costituzionalisti e scienziati politici sulla riforma costituzionale sono differenti per quanto concernono i poteri del governo. In effetti, hanno entrambi ragione.

Affermare che la riforma costituzionale alteri l’equilibrio dei poteri a favore del governo “è una pura sciocchezza”, anzi i “poteri normativi del governo vengono riequilibrati” – è l’opinione di  numerosi costituzionalisti e dei sostenitori della riforma (ma anche, curiosamente, di molti detrattori).

George Tsebelis, scienziato politico che ha contribuito in modo significativo allo studio comparato del bicameralismo (e.g. Bicameralism, scritto con Jeannette Money e pubblicato dalla Cambridge University Press), invece sostiene che l’abolizione del bicameralismo simmetrico (o paritario) “rafforzerebbe il potere del governo (come attore che stabilisce l’agenda politica)”.

In effetti, hanno entrambi ragione. Il motivo? Usano gli stessi termini attribuendone significati differenti.

Costituzionalisti e poteri normativi

Nel diritto, per potere si intende la possibilità di un soggetto (in questo caso il governo) di produrre degli effetti giuridici attraverso un atto come una legge. Il potere è infatti una capacità conferita tramite  leggi ordinarie o costituzionali.

Secondo questa accezione, la riforma costituzionale tocca solo marginalmente i poteri del governo e non necessariamente in senso rafforzativo: alla possibilità di chiedere alla Camera di deliberare entro settanta giorni su un disegno di legge considerato essenziale (nuovo articolo 72) si frappongono limiti più stringenti imposti alla decretazione d’urgenza (nuovo articolo 77).

Nulla da obiettare.

Scienziati politici e potere

Non è questa però l’accezione di potere usata da molti scienziati politici, i quali partono dal presupposto che gli attori sociali abbiamo degli obiettivi. Il governo ad esempio vuole attuare il proprio programma.

Si parla di potere qualora tali attori non possano raggiungere i propri obiettivi senza influenzare il comportamento degli altri o  sottrarsi dalla loro influenza. Con la riforma, il governo potrà sottrarsi dall’influenza dei senatori per attuare il programma, ne risulterà quindi rafforzato.

I poteri normativi nell’accezione dei costituzionalisti sono delle “regole del gioco” politico per gli scienziati politici. La riforma elimina un ostacolo che si può frapporre al raggiungimento degli obiettivi di governo: l’approvazione del Senato. Dà quindi al governo maggiore potere anche se i suoi poteri normativi rimangono inalterati.

Tsebelis sostiene che la riforma rafforzerà probabilmente anche la Corte Costituzionale, sebbene il testo apporti modifiche minime alla Consulta. Del perchè di questo, ne parleremo in un’altra occasione.

Riferimenti

European Union can afford to be more transparent

Transparency improves the relationship between citizens and politicians, but it could lead to posturing or pandering to public opinion. Politicians may therefore fail to adopt policies and reach valuable compromises. In a recent research,  Sara Hagemann and Fabio Franchino show that the drawbacks of increased transparency in the EU Council of Ministers have not materialized. The European Union can afford to be more transparent.

Recent studies suggest there is a direct trade-off between transparency and efficiency in legislative politics. We challenge this conclusion and present a bargaining model where one particular kind of transparency – the publication of legislative records – works to overcome problems of incomplete information.

We also present empirical findings from legislative activities in the Council of the European Union from 1999 to 2014 and from 23 interviews with senior officials in Brussels. Our results show that increased transparency, in the form of publication of legislative records, does not lead to gridlock or prolonged negotiations.

On the contrary, recordings of governments’ positions help facilitate decision-making as they increase credibility of policy positions. This, in turn, lowers risk of negotiation failure and screens out marginal amendments.

The article is available here

Hagemann, Sara, and Fabio Franchino. “Transparency vs Efficiency? A Study of Negotiations in the Council of the European Union.” European Union Politics, (February 8, 2016)  OnlineEarly. doi:10.1177/1465116515627017.

Personal websites: Fabio Franchino, Sara Hagemann

 

Your prejudices about law observance are (sometimes) wrong

Italy more law observant than Denmark and Finland? Spain more compliant than Germany? You hardly hear this in the news, but these are the surprising patterns of noncompliance with the regulation on state aid in the European Union between 2000 and 2012. We report the results from a research conducted by Fabio Franchino and Marco Mainenti that explains how electoral institutions shape the incentives of governments to comply with international obligations.

Check out this figure.

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It illustrates the proportion of unlawful measures out of the total number of state aid measures adopted by the countries of the European Union (EU) (measures are unlawful if they do not comply with the EU provisions on state aid). Existing explanations of compliance and implementation in the European Union cannot satisfactorily describe these patterns.

These data not only display surprising patterns across countries but the simple fact that a government decides in the first place to avoid these rules is puzzling since the likelihood of being detected is high and the costs associated with noncompliance are not trivial (an unlawful aid must be recovered, including the accrued payable interests). Notice that certain state aid measures are compatible with EU law.

To explain why countries are willing to take these risks, we use the recent literature on how compliance with international obligations is affected by the types of electoral institutions employed in a country. These institutions can shape the incentives of governments to comply because of the misalignment they may engender between the collective objectives of a government party and the individual objectives of its members in the legislature.

We find that an increase of district magnitude improves compliance (district magnitude is the number of seats available in an electoral district). The higher the magnitude the less politicians are pressured to cater to constituency-specific interests and the less likely they will press their government to circumvent the EU provisions on state aid.

However, where either party leaders have no control over the ballot rank or other electoral rules strengthen the incentives to search for a personal vote, compliance decreases with higher magnitude. These electoral rules  increase competition among candidates in a multi-member district.  The higher the number of candidates, the toughest the competition and the need for politicians to distinguish themselves from copartisans, the higher the pressure to evade the rules.

Our work also provides evidence for the effects of electoral reforms on compliance.

The article is available here

Franchino, Fabio, and Marco Mainenti. “The Electoral Foundations to Noncompliance: Addressing the Puzzle of Unlawful State Aid in the European Union.” Journal of Public Policy 36, no. 3 (September 2016): 407–436. doi:10.1017/S0143814X15000343.

Data download (coming soon)

Personal websites: Fabio Franchino, Marco Mainenti

Mistrust in the Greek government undermines support for a fiscal union

In May 2015, we conducted an online survey, employing the Italian National Election Studies online panel, where more than three thousand Italian participants have been asked to choose in pairwise comparisons between fiscal unions with different characteristics.

Although more than sixty percent of the participants declared their support for a fiscal union, even when made aware of its distributive implications, they systematically preferred unions with the lowest possible tax rate (Figure 1 – click on the figure to enlarge), note: a positive (negative) value means that a union with that characteristics is supported (opposed).

Figure 1: Attitudes toward fiscal unions with different characteristics

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Among several other factors, it seems that attitudes toward the Greek government undermine support for a fiscal union. Trust in the Greek government is not high (Figure 2) and – importantly – attitudes toward fiscal unions vary between participants having low and high trust, at least with regard to the very important issue of the tax rate (Figure 3)

Figure 2: Trust in the Greek government

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Figure 3: Trust in the Greek government and attitudes toward fiscal unions

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Trust in the Italian government is only marginally higher (Figure 4), but – importantly – attitudes toward fiscal unions do not vary significantly between participants having low and high trust (Figure 5)

Figure 4: Trust in the Italian government

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Figure 5: Trust in the Italian government and attitudes toward fiscal unions

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Trust in the German government is even higher (Figure 6), but – similarly – attitudes do not vary much between participants having low and high trust, with the possible exception of the spending priorities (Figure 7)

Figure 6: Trust in the German government

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Figure 7: Trust in the German government and attitudes toward fiscal unions

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In sum, participants are unwilling to pay for a fiscal union and these attitudes can be at least partially explained by the lack of trust in the Greek government.

Some of these findings have been presented in a paper written with Paolo Segatti (Università degli Studi di Milano) and presented at the Panel on Austerity Politics at the Crossroads, 5th Annual Conference of the European Political Science Association, Vienna, June 25 – 27, 2015

Al-Ma’arri

By fearing whom I trust I find my way to truth; by trusting wholly I betray the trust of wisdom; better far is doubt which brings the false into the light of day – Abu ‘L-ala Ahmad b. Abdallah al-Ma’arri (973-1057)